О бюджетной политике России, которую и дальше намерены строить на низкой инфляции, на доходах от нефтяного сектора и игнорировании потребностей реальной экономики
Это инерционный подход, который практикуется более десяти лет. Как господин Кудрин заложил ту модель бюджета, которую мы имеем, так она в вялотекущем режиме и пролонгируется. И в условиях стагфляции у нас, вы знаете, бюджетное планирование скукожилось до одного года. Мы выходим на трехлетний прогноз, но он неутешителен в том смысле, что бюджет за эти три года не будет расти. Это касается не только зарплат, все другие статьи тоже не будут расти, ну, за редким исключением. Например, в Год экологии, предположим, больше денег на экологию выделят.
То есть бюджет характеризуется рядом системных недостатков, которые, еще раз повторю, возникли не сегодня. Они, к сожалению, не исправляются. Во-первых, по своей структуре наш бюджет — как в полицейском государстве образца конца XIX — начала XX века. Государство тогда занималось в основном обороной, безопасностью. Это называется «традиционные функции государства», они были всегда. Но XX век коренным образом изменил роль государства в экономике. Не только в Советском Союзе государство стало отвечать за вопросы развития, но и в Соединенных Штатах со времен нового курса Рузвельта оно взяло на себя роль локомотива экономического роста и фактически генерирует необходимые для экономического роста условия. Прежде всего огромные расходы сегодня вкладываются в науку. В передовых странах это 4% валового продукта — в три раза больше, чем у нас.
По структуре бюджета для передовых стран сегодня характерна следующая пропорция: три четверти бюджетных расходов идут на развитие науки (4% валового продукта, из них половина практически финансируется государством), образования (доля образования, расходов на образование в ВВП достигает 10-12%; из них государство тоже тянет на себе примерно две трети расходов на среднее образование и примерно половину на высшее) и здравоохранения (самая большая статья в передовых странах). Это понятно, воспроизводство человеческого капитала требует больше расходов, чем инвестиции в машины и оборудование.
В 60-е годы прошлого века произошел такой структурный перелом в совокупных инвестициях в развитие, что доля расходов на воспроизводство человеческого капитала (это то, о чем мы сейчас говорим — образование, здравоохранение, наука) стала превышать расходы на здания, сооружение, машины, оборудование. То есть воспроизводство человеческого капитала сегодня стоит намного больше, чем воспроизводство физического капитала.
В Советском Союзе, кстати, происходило то же самое, только у нас система ценообразования была административной, потому очень трудно сравнивать ее с западной. Вот сейчас она у нас рыночная, и мы видим, что по доле расходов на развитие мы оказались где-то в прошлом, даже в позапрошлом веке, потому что доля расходов на развитие в нашем консолидированном бюджете составляет примерно одну треть. А должна была бы быть две трети.
Если дальше пойти по статьям… Скажем, расходы на здравоохранение. В ведущих странах, в Америке, скажем, они достигают 15% валового продукта. Из них половина — это государственные субсидии… У нас здравоохранение формально финансируется через Фонд обязательного страхования. Но если мы говорим в целом о бюджетной политике, консолидированном бюджете, то Фонд медицинского страхования нужно включать, потому что это налог на зарплату. Он хоть и считается внебюджетным, но, по сути, это часть бюджетной системы.
По образованию мы тоже упали ниже среднемирового уровня. В передовых странах три четверти расходов бюджета идут на развитие. В среднем по миру идет две трети. А у нас получается одна треть. То есть у нас недофинансируются расходы на развитие.
И относительно больший вес занимают расходы на традиционные функции государства. Оборону, например. Ну, на то есть объективные причины, и, надо признать, они связаны с обострением внешнеполитической напряженности, с прямыми угрозами национальной безопасности. Я считаю, что расходы на оборону у нас вполне, так сказать, уместны, на сегодняшний день такие, какие есть.
А вот что касается бюрократии, ну она, конечно, раздута, что говорить. Если брать количество чиновников на единицу экономической активности, допустим, на триллион рублей валового продукта, то у нас, по сравнению с советским периодом, наблюдается увеличение в разы. То есть у нас сейчас сверхзабюрократизированное государство. Хотя мы вроде как отказались от системы тоталитарного государственного строя, освободили активность людей, и уже государству не нужно заниматься планированием экономики так, как это раньше было, расчетом цен по всей системе, но чиновников стало намного больше.
Правоохранительные органы тоже вроде как относительно больше места занимают в расходах, чем в других странах. А функции развития недофинансируются. И это притом, что государство в своем бюджете вынуждено дополнять, точнее, компенсировать те проблемы, которые возникают в связи с жесткой денежной политикой. Это тянет на себе примерно 60% инвестиций.
Кстати, эта цифра доказывает, что наши денежные власти фактически убили частные инвестиции. То есть 60% — это исключительно бюджеты всех уровней в инвестициях. А если к этому добавить те инвестиции, которые идут при поддержке государства? Хотя мы уже говорили о том, что субсидирование процентных ставок — это субсидирование банков, а не заемщиков на самом деле.
Тем не менее если присовокупить еще эти субсидии, то получается, что государство — у нас фактически единственный инвестор в экономике сегодня. Частный бизнес зажали до такой степени, что он практически перестал инвестировать деньги в развитие. Хотя у нас экономика-то частная, она более частная, чем, скажем, в Европе. У нас доля частной собственности в структуре экономики больше, чем в европейских странах. А инвестор один — государство. То есть довели, можно сказать, вот этой сверхбюрократизацией и жесткой денежной политикой дело до абсурда. Из 15 триллионов рублей государство выделяет два триллиона на экономику. И вы видите, насколько тяжело правительству все это дело сейчас согласовать. Они каждый день практически пытаются найти баланс, думают, как пирог поделить таким образом, чтобы не возникло каких-то более затратных проблем, которые придется латать в дальнейшем. А я скажу, что они возникают в связи с низкими темпами развития. Для того чтобы экономика развивалась устойчиво, есть порог — не менее 2% должен быть прирост валового продукта. Если прирост валового продукта меньше этого показателя, значит, не хватает денег даже на простое воспроизводство, в смысле на поддержание инфраструктуры, капитальных ремонтов. И возникают угрозы аварийности, техногенной безопасности и прочее. То есть 2% нужно просто для того, чтобы поддерживать нашу огромную инфраструктуру роста. Поэтому если рост меньше двух процентов, значит, инфраструктура деградирует.
Я вчера такую речь выслушал на конференции «Взаимосвязь реального и финансового сектора». Там один предприниматель выступал прямо как прокурор, обвиняющий государство. У него двадцать лет опыта за спиной. И он просто на пальцах объяснил то, что наше либеральное правительство и Центральный банк полностью задушили частный бизнес. Они все расселись по государственным структурам, командуют государственными банками, а частные банки скукоживаются, частных инвестиций нет. Он объяснил, почему нет частных инвестиций. Это и плавающий курс, высокая волатильность, и бесконечные налоговые проверки, которые происходят, несмотря ни на что. А ведь система налогообложения у нас кажется вроде бы такой умеренной, но если брать бизнес-сектор, то там она чрезвычайно высока, потому что у нас меньше облагается население, больше облагается бизнес. А во всех странах, которые успешно развиваются, наоборот, бизнес стараются освободить, чтобы дать стимул к инвестициям, не снимать слишком много денег, так сказать, с прибыли, увеличивать амортизационные отчисления, а облагать больше сверхбогатых людей, у которых избыточные средства на потребление уходят. И таким образом стимулировать их меньше тратить на потребление, больше вкладывать в развитие.
Ну вот у нас, видимо, социальные ориентиры пока еще не вполне социального государства, прямо скажем, а государства, которое обслуживает сверхбогатых, получается так. Потому что сверхбогатые у нас платят налогов, по сути, меньше. У них на заработную плату пропорция меньше идет по отчислениям на социальное страхование. За наследство они вообще ничего не платят.
Вторая грубая ошибка бюджетной системы, или изъян, заключается в том, что инвестиции, если это возвратные инвестиции, нужно финансировать за счет кредитной эмиссии, за счет кредита. Не нужно тратить бюджетные деньги на коммерческие перспективные и самоокупаемые проекты. Бюджет нужен для того, чтобы покрывать текущие расходы государства и вкладывать его в те сферы, где он не может быть коммерциализирован, приватизирован. Это инфраструктура, прежде всего.
О концептуальных ошибках правительства России
Первая ошибка заключается в том, что вместо того, чтобы увеличивать расходы бюджета, мы их сокращаем. Особенно это, кстати, странно видеть в период кризиса. Когда нужно поднять экономическую активность, все экономисты знают, что если у вас задача стоит стимулировать экономическое развитие, нужно поднимать спрос. В том числе через бюджет. Поэтому ситуация кризиса сокращать бюджет — это, в общем-то, действовать против элементарных азов экономической теории.
Вторая ошибка — неправильная структура бюджета с точки зрения современных требований. Надо удваивать расходы на развитие и сокращать расходы на бюрократию. Но наблюдается какой-то панический безумный страх перед дефицитом бюджета.
Третье — отказ от использования кредитной эмиссии Центрального банка для финансирования дефицита бюджета.
Мы уже обсуждали, что главным инструментом финансирования дефицита бюджета в США, в Европе и Японии является кредитная эмиссия. В той мере, в которой правительство выпускает долговые обязательства, автоматически такое же количество денег создает Центральный банк. Это просто баланс. Его не видно, он закрыт разного рода ухищрениями, нормативными актами, но, по сути, это бухгалтерский баланс. Государство хочет больше потратить денег — значит, эти деньги изымаются не из частного сектора, потому что когда государство у нас финансирует дефицит бюджета, не используя кредитную эмиссию, это означает, что деньги забираются у частных инвесторов. Значит, частные инвесторы отдают деньги государству, получают 10% дохода, отказываются от инвестиционных проектов. Потом государство компенсирует отсутствие частных инвестиций своими бюджетными вливаниями.
Но если мы хотим, чтобы наша экономика была конкурентоспособной, чтобы работала рыночная конкуренция, то должно быть как раз наоборот. Частные инвесторы должны сами делать инвестиции, а государство — занимать деньги, в том числе для стимулирования их инвестиций, используя инструменты гарантий. Не давать деньги просто взаймы, допустим, через Внешэкономбанк тот же самый, из бюджета накачивать во Внешэкономбанк, а потом, значит, Внешэкономбанк кредитует, а, как я уже говорил, институты развития должны кредитоваться или фондироваться, как они говорят, Центральным банком. Тогда это снимает бюджетную нагрузку с коммерчески окупаемых инвестиций, их не надо на бюджет навешивать. А с другой стороны, многократно, я бы сказал, расширяет возможности институтов развития. Потому что в отличие от бюджета, который всегда в балансе, у Центрального банка нет ограничения. Он может кредитовать экономику в той мере, в которой она способна переваривать денежные вливания без инфляции.
Об изъянах бюджета и про то, кого поддерживает Стабфонд России
Архитектура нынешнего бюджета заложена была еще господином Кудриным десятилетие назад по лекалам рекомендаций Международного валютного фонда. МВФ со своей стороны традиционно пытается сократить бюджет. Чем меньше, так сказать, доля бюджета в валовом продукте, тем кажется лучше. На самом деле весь мировой тренд обратный. Если мы за последние сто лет возьмем динамику расходов бюджета, мы увидим, что если в начале XX века доля бюджета в ВВП была 10%, сегодня она зашкаливает за 50% во многих странах, причем в странах, которые себя декларируют как социальные государства. Практически везде доля консолидированного бюджета в ВВП больше 50%. Поэтому стремление сократить бюджет — это, в общем-то, анахронизм.
Когда у нас было много денег — шли эти нефтедоллары — за счет роста цен на нефть, мы, благодаря экспортным пошлинам, забирали их в бюджет, господин Кудрин придумал Стабилизационный фонд. Вот, скажем, мы, если хотим быть на мировом уровне, нужно увеличивать расходы на науку в два раза как минимум из бюджета, расходы на образование — минимум в полтора раза, почти в два раза — расходы на здравоохранение. Тогда мы выйдем на уровень передовых стран. Мы были на уровне там где-то с середины XX века по структуре расходов. У нас, как я уже говорил, в два раза завышена доля традиционных расходов в бюджете за счет раздутой бюрократии. И второе: в два раза примерно занижена доля расходов на развитие. И одна треть расходов у нас — доходило до 9% валового продукта — была в Стабилизационном фонде. Вот если бы деньги Стабилизационного фонда добавить к расходам на развитие, мы бы вышли на структуру передовых стран! То есть у нас Стабилизационный фонд образовался не потому, что у нас избыток денег был, а потому, что мы недофинансировали расходы на развитие и его создание. Все шло на кредитование американского бюджета, помогали им выстраивать современный бюджет…
Теперь уже нет сверхдоходов. Поэтому теперь вопрос, у кого отнять? Понимаете, для этих, так сказать, поверхностных либерал-монетаристов — у них есть общее ограничение, что доля бюджета в ВВП там не должна быть больше, предположим, 30%. А дальше вы делите, как хотите, потому что в их голове, значит, неважно, как будут тратиться деньги. Потому что якобы на инфляцию не влияет направление траты денег, важен объем денег, доля денег, перераспределяемых государством.
Наконец, еще два изъяна принципиальных из архитектуры бюджета имени господина Кудрина. Экспортные пошлины, которые мне лично пришлось вводить, в 91-м году мы их ввели, как способ изъятия проданной ренты от экспортируемой части сырьевых товаров, благодаря чему мы получали одну треть дохода федерального бюджета. В то время это был мощнейший инструмент. Мы забирали сверхприбыль, которая принадлежит государству, как собственнику проданных ресурсов, и только с той части проданных ресурсов, которая экспортировалась. Если бы мы их не забирали, деньги оседали бы на зарубежных счетах. Поэтому вот ваш покорный слуга занимался как раз введением этого инструмента.
Потом под давлением наших углеводородных монополистов начали экспортную пошлину снижать, подключили МВФ, чтобы они давили на правительство по поводу снижения экспортных пошлин. Наконец, вступая в ВТО, мы взяли на себя обязательство в перспективе убрать пошлины, перешли на налог на недропользователей, который, по сути, означает добавку к цене для всех, включая внутренних потребителей. А рента сегодня остается у тех, кто контролирует наиболее выгодные месторождения. Но это больше касается налоговой системы. Я хочу сказать, что есть часть бюджета, связанная с конъюнктурой нефтяных цен. Значит, известно, что в нашей, к сожалению, деградировавшей экономике мы сильно зависим от экспорта нефти. Практически две трети углеводородов Россия экспортирует. За счет экспортной пошлины, налога на добычу полезных ископаемых мы примерно половину доходов получаем. Они имеют переменную часть. И, конечно, есть проблема. Если сегодня высокая цена — мы можем много себе позволить, если низкая — мало. То есть логика создания Стабилизационного фонда есть. Эта логика была перевернута, так сказать, с плюса на минус.
В период правительства Примакова мы ввели бюджет развития, который формировался за счет переменной части доходов. Это не только нефть, это приватизация, предположим, еще какие-то конъюнктурные доходы. И эти переменные доходы мы изымали из защищенных расходов, потому что та часть бюджета, которую нельзя сократить, значит, то, что связано с социалкой, обороной, их надо иметь возможность финансировать всегда. А та часть, которая получается сверх за счет высокой временной конъюнктуры, мы ее аккумулировали в бюджет развития, и бюджет развития как раз работал на инвестиции в инфраструктуру, в стимулирование капиталовложений. То есть он работал на развитие. Но лоббисты МВФ все перевернули с ног на голову. Они отдали эти сверхдоходы в пользование американцам, вложили в покупку американских казначейских бумаг. Ну, нам еще повезло, что после краха этих инвестиционных ипотечных фондов американских они все-таки деньги вернули; могли бы, на самом деле, даже не вернуть. То есть мы профинансировали финансовый пузырь США, связанный в том числе с ипотечными государственными фондами, а свои капиталовложения не профинансировали. И я считаю, это крупнейшая стратегическая ошибка. Если бы мы деньги Стабилизационного фонда вкладывали в стимулирование инвестиций, то сегодня имели бы, наверное, объем экономики, ну, минимум в полтора раза больше.
В настоящее время нет уже таких сверхдоходов. Но они декларируют продолжение, в случае если они появятся. То есть мы видим системное искажение в архитектуре бюджета. Его надо менять кардинально. Его надо приводить в соответствие со стандартами передовых стран. И тут даже велосипед изобретать не нужно. Есть нормативы, которые отработаны современной экономической историей. И они были прописаны в российском законодательстве.
Это еще, кстати, один, я бы сказал, удар по нашей правовой бюджетной системе, когда из законов изъяли обязательные нормы финансирования. У нас было заложено, что там доля расходов на науку в бюджете должна быть 4%, например. Был закон об образовании, где декларировалась доля расходов на образование в национальном доходе. Это прогрессивно. То есть мы законодательно приняли нормативы, по которым уже можно было строить долгосрочное планирование развития бюджетной сферы. А все, что сверх нормативов получается, — это бюджет развития, это стимулирование инвестиционной активности, это наращивание капиталовложений, которые дают в дальнейшем увеличение доходов. А мы вложили деньги в американские бумаги под 2% годовых. Что мы с этого получили? Ну, в общем, практически слезы. А если бы мы вложили в развитие, в стимулирование инвестиций, мы бы сегодня имели не 18% инвестиций в валовом продукте, а 35%, а может быть, и 40. Потому что на один рубль стимулирования частных инвестиций, как мы видим на примере того же сельского хозяйства, мы действительно имеем 3-4 рубля частных. Государство чуть-чуть стимулирует — частный сектор сразу начинает концентрироваться, потому что это снижает риски.
В Год экологии не могу еще вот о чем не сказать. У нас в структуре бюджетной системы были заложены определенные механизмы обратной связи, которые позволяли бюджетные деньги направлять на компенсацию ущерба пропорционально величине этого ущерба, были экологические фонды. И чем больше загрязнение, тем больше объем экологического фонда. Их контролировали региональные власти, но был и центральный экологический фонд. И прекрасно система работала. Это была часть бюджета, но автономная. Деньги на финансирование природоохранных мероприятий выделялись пропорционально объему загрязнения. Больше загрязнения — больше денег.
Это было Кудриным полностью ликвидировано опять же по рекомендациям Международного валютного фонда. Значит, у них есть там такая, я бы сказал, догма, или «священная корова», о том, что бюджетные расходы не должны иметь привязки к доходным источникам. То есть все в одну, так сказать, копилку, а дальше неважно, откуда доход, распределяем независимо от источника дохода. Это привело к тому, что нагрузка на загрязнители окружающей среды резко упала. У меня вообще есть даже гипотеза, что это изменение просто пролоббировали заинтересованные корпорации. Потому что если мы посмотрим, например, долю расходов на экологию, на природоохранные мероприятия в химико-металлургическом комплексе у нас и, допустим, в Европе или Америке, то у нас она в разы ниже. Вот, скажем, в цветных металлах доля расходов на природоохранные мероприятия в себестоимости достигает одной трети. Потому что если корпорация не будет защищать окружающую среду, ей придется платить штрафы. Эти штрафы будут гораздо больше, чем расходы на инвестиции.
Мы его построили на научной основе. Кудрин по рекомендации МВФ все это сломал и ввел экологический налог, который, в общем-то, совершенно не компенсирует потери, которые мы несем, как общество, от загрязнения окружающей среды. А ведь если корпорация нарушает предельно допустимый выброс, она получает сверхприбыль за счет здоровья населения. У них сверхприбыль, а у населения болезни, преждевременные смерти и дополнительные расходы на охрану здоровья, естественно. То есть у нас, прямо скажем, архаичная бюджетная политика.
