Классические три ветви власти – это устойчивая система функционирования любого современного государства. Законодательная власть формирует свод общеобязательных норм и правил, судебная – принимает решения и выносит вердикты на их основании, а исполнительная –контролирует функционирование всех жизненно важных систем государственного организма. Такой «стул» на трех ножках гораздо устойчивее и стабильнее, чем на двух или одной. Однако и в этой конструкции ослабление или дисфункция одной из опор грозит потерей равновесия и крахом.
В связи с этим ведущие европейские правоведы еще в конце XVIII века предложили четвертую уравновешивающую опору – власть общин (муниципалитетов, коммун и местных сообществ), которые налаживают взаимодействие на своем территориальном уровне, руководствуясь интересами локально проживающего коллектива. Как распорядиться местными ресурсами, где разбить сквер, как организовать порядок на улицах и вообще обустроить комфортное общежительство в коммуникации с государственной властью – решение всех этих вопросов решено было делегировать муниципальным властям.
В связи с бурными социальными трансформациями в середине XIX века проблема местного самоуправления приобрела практический характер. Одним из первых в 1830 году бельгийский Учредительный конгресс признал, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной существует еще и четвертая власть, общинная. Конституция Бельгии признавала, что в силу своего положения они имеют право заведовать своими собственными делами независимо от государства.
Об этом часто забывают, но наряду с «правами человека и гражданина», теоретики права в то же время выделяли неприкосновенные права общин. За территориальной общиной признавалось неотъемлемое, «естественное» право на самостоятельное руководство своими делами. Центральным положением этой концепции было представление о том, что муниципальные образования по самой своей природе не создаются государством, а исторически предшествуют ему. Отсюда выводились следующие признаки самоуправления:
— это управление собственными делами общин, которые по самому своему существу отличны от дел госуправления;
— общины являются самостоятельными субъектами права, отдельными от государства юридическими лицами;
— их дела разделяются на собственные и порученные государством;
— должностные лица общинного управления не являются должностными лицами государства.
Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства.
На первый взгляд кажется, что современная Россия с ее исторической спецификой, свойственным патернализмом, этатизмом (государственными традициями) и жесткой вертикалью власти в такую систему как бы не вписывается. Только в XX веке, особенно в период индустриализации и коллективизации, муниципальные образования и целые города создавались сверху путем массовой внутренней миграции, когда ни о каких традициях самоуправления речи быть не могло. Государственные задачи (общенациональное образование и просвещение, оборона, трудовая мобилизация и т.д.) и необходимая организация властной субординации явно не были сопоставимы с принципом первичности общинного самоуправления. Да и сами общины последовательно ликвидировались, начиная со столыпинских реформ.
Так кажется только на первый взгляд. Помимо общинной теории и практики самоуправления в правовой науке широко разработаны и применяются общественно-хозяйственная и государственная теории местного самоуправления. Общественно-хозяйственная делает акцент на экономических кластерах локальной жизнедеятельности (сельских поселениях, моногородах или компактных городских кварталах). Эта теория также противопоставляет общину государству, но не во всем, а только в хозяйственных делах. Поэтому всем должно управлять государство, а местное самоуправление – делами местного хозяйства.
Еще ближе к российской специфике так называемая государственная теория местного самоуправления. Ее в середине XIX века развивали немецкие ученые Рудольф Гнейст и Лоренс Штейн. По ней муниципальная самоорганизация – лишь одна из форм организации государственного управления. Однако управление в ней осуществляется не госчиновниками, назначаемыми правительством, а избранными местными депутатами. Местному самоуправлению таким образом делегируются некоторые задачи государственного управления, чтобы обеспечить их более эффективное решение. То есть местные органы власти, и в первую очередь – депутатский корпус, выполняют те же самые государственные функции, национальные проекты, но применительно к знакомой им специфике, без силового принуждения сверху.
Далее, чтобы не вдаваться в теоретические подробности, достаточно упомянуть несколько актуальных моделей организации местного самоуправления. Во-первых, это Европейская модель, закрепленная в 1985 году Советом Европы в рамках Европейской хартии. В основании этой модели лежит упомянутый в одной из наших статей принцип субсидиарности, то есть выполнения того объема полномочий, какой только может политически и финансово «потянуть» тот или иной совет или город.
Англо-саксонская модель сложилась в Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии, Индии, Австралии и ряде постколониальных стран. К специфике этой модели относится высокая автономность местных административно-территориальных единиц, выборность местных органов и их контроль со стороны местных избирателей, приоритет экономических способов управления. Данная модель считается самой «горизонтальной», то есть децентрализованной.
Наконец, существует заимствованная из Испании Латиноамериканская модель, в которой местное самоуправление обладает ограниченной политической и экономической автономией, но значительным властным ресурсом, делегированным из центра. Широкие полномочия предоставляются здесь наряду с жестким контролем. Принципиальным моментом являлось то, что мэры, советники и депутаты обладали правами, обязанностями и денежным содержанием, сравнимым с государственной службой. Это позволяет центральной власти контролировать ситуацию на местах, не допускать сепаратистских движений, ограничивать влияние местных кланов с опорой в то же время на запросы местного населения. Все вместе это способствует проведению единой национальной политики в общественных интересах, а не в интересах местных финансово-промышленных групп и их ставленников.
Данная модель представляется наиболее интересной для России с ее традициями этатизма. Муниципальные власти, и прежде всего депутаты местных советов (количественные и качественные данные о них мы приводили в одной из предыдущих статей), должны последовательно реализовывать российскую государственную политику на местах, пользуясь высоким статусом и полномочиями госслужащих. Муниципальный депутат должен говорить и действовать одновременно от лица лично знакомого с ним избирателя и от лица руководителя государства. Соответственно, местный депутатский корпус должен быть обеспечен необходимым аппаратом, юридической и аналитической службами, информационной и организационной поддержкой субъекта и центра, а также широким спектром полномочий. В конце концов, необходимо целенаправленно готовить кадровый потенциал для исполнения функций местного самоуправления. Местные депутаты, работающие сейчас фактически на волонтерских началах, должны пройти соответствующее обучение или курсы повышения квалификации. К освещению их работы должны быть привлечены местные и федеральные СМИ.
Тогда и местные чиновники, и население будут реагировать на своего представителя иначе. Для Москвы любой местный совет станет опорой в реализации федеральной политики, средством донесения на места повестки из центра. Для граждан – реальным инструментом изменения жизни к лучшему, фактически ближайшим представителем власти. В будущем, особенно после ряда конституционных изменений, муниципальные советы должны стать реальной четвертой опорой власти. Кроме всего прочего, это позволит преодолеть отчуждение провинциальных сообществ от федеральной и региональной власти, позволит гармонично включить их в реализацию общегосударственных задач.
