Наступаем на грабли
Дмитрий Аяцков
проблемы земельных отношений в России
Аграрная политика в России фактически потерпела полный крах. Разговоры про импортзамещение по большей части только сотрясают воздух. Земельный вопрос остается одним из проклятий страны. Если мы и дальше будем пытаться столь же неспешно налаживать эффективное землепользование, то быстро окажемся в карточной системе, и это не самый худший возможный сценарий. Очень скоро, уже следующей весной, мы, возможно, будем говорить не столько о эффективности сельского хозяйства, не об успехах в импортзамещении, а о том, что бы хоть как-то провести посевную.
Темпы и характер реформирования земельных отношений всегда сильно запаздывали относительно запросов времени, всегда были неполные, и это не раз являлось причиной очередного краха в продовольственном обеспечении населения Российского государства, говорим ли мы о дореволюционной России, о советском периоде, и даже о новейшем периоде жизни России. За XX столетие голод не раз накрывал страну, структура же продовольственной корзины страны почти никогда не была даже удовлетворительной.
Реформа 1861 года, проводимая Александром II, оказалась почти провальной, хотя дала импульс в нужную сторону. В 1906 году земельным вопросом стал заниматься Петр Столыпин. Из жуткой земельной чехарды, в понимании Столыпина, в итоге должно было получиться хуторское частное хозяйство, как основа сельской жизни в России. Это удалось сделать только на западных российских землях, на общее переустройство закладывалось примерно 20 лет. Времени катастрофически не хватало. По этой причине реформы Столыпина были более ограничены, и некоторые меры из-за спешки принимали радикальный характер. В частности, переселение крестьян в Сибирь и на Дальний Восток.
·Октябрьский переворот 1917 года стал возможен и потому, что большевики обнадежили крестьян лозунгом «Землю – крестьянам!». Декрет «О земле» от 8 октября 1917 года национализировал землю, полностью прекратил существование частного землевладения в России. Крестьян привлекло отсутствие всяких платежей за пользование землей и покупку земли. Это стало причиной поддержки ими советской власти. Однако последующая аграрная политика настолько разбалансировала сельскую экономику, что сделала Россию из страны, которая кормила Европу зерном, страну, которая его закупает.
С начала 90-х в России была ликвидирована государственная монополия на землю, изменилась структура земельной собственности стала иной, действует новое земельное законодательство, появились правовые основы возмездного землепользования, рыночного оборота земель, арендных отношений, оценки земель и др. Становление и реформирование земельных отношений происходит и по сей день, но мы до сих пор наступаем на старые грабли.
Одна из проблем – регулятором является не столько законченная система землепользования, сколько чиновники на местах. Отсюда – отсутствие рационального подхода к использованию земли.
·В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли способна увеличиваться при правильном обращении с ней и рациональном ее использовании. Земля может быть вечным средством производства. Но земли могут выходить из сельскохозяйственного оборота, истощаться и деградировать при нерациональном подходе к ее использованию.
В России возникли и неуклонно нарастают серьезные проблемы сохранения земельно-ресурсного потенциала сельского хозяйства, вызванные масштабным нарушением земель, загрязнением и деградацией почв, потерей почвенного плодородия. Эти факторы условно можно разделить на три большие группы, к которым относятся:
1. проблемы, связанные с деградацией почв и потерей почвенного плодородия в результате неправильного и истощительного ведения сельского хозяйства;
2. проблемы, связанные с физическими и химическими воздействиями на почвы, приводящими к их нарушению, загрязнению, подтоплению и другим негативным явлениям.
3. количественное сокращение земель сельскохозяйственного назначения, вызванное отторжением под промышленные и градостроительные нужды.
После проведения земельной реформы и перехода значительного количества земель в частные руки большое количество производителей сельхозпродукции перешло к производству монокультур, имеющих максимальную рыночную цену, поскольку основной целью их деятельности было получение прибыли преимущественно на первых стадиях организации сельскохозяйственного производства. Неуверенность в завтрашнем дне у сельхозпроизводителей понуждает многих из них хищнически относиться к земле, игнорируя технологии, позволяющие восстанавливать естественное плодородие земли.
Негативные явления, вызванные физическими и химическими воздействиями на почвы вызваны, в основном, неочищенными промышленными выбросами в атмосферу и реки тяжелых металлов, нефтепродуктов, токсичных реагентов, во многих регионах России экологическая катастрофа уже наступила.
Сельскохозяйственные земли зачастую изымаются под цели, не связанные с ведением сельского хозяйства, в основном для строительства.
·Реформирование земельных отношений в Российской Федерации продолжается уже четверть века. Однако в теории земельного права не сформированы однозначные подходы к определению понятия «земельная реформа», ее целей, направлений, характера, а также к выделению этапов ее проведения. Отсутствует научно обоснованная концепция реализации земельной реформы, что становится существенным препятствием для достижения целей земельных преобразований в России.
Одна из самых главных проблем – отсутствие единообразного, равного, справедливого подхода к землепользователям. Правила игры в земельной сфере должны быть четко, понятно, без лукавства изложены в законодательстве, не оставляя зазора для недобросовестного толкованию бюрократическим аппаратом.
·За последние годы в сельском хозяйстве один из убийственных факторов стал довлеющим, отправив на второй план институциональные издержки, несовершенство законодательства, и даже коррупцию. Мы говорим о банковских кредитах. Два года назад российские сельскохозяйственные компании кредитовались под 9%, год назад под 12% годовых.
Сельское хозяйство – низкомаржинальный, низкорентабельный бизнес, т.е. там нет, не было и никогда не будет сверхдоходов. И 9%, и 12% – тоже было дорого для сельского хозяйства, а ведь сейчас самые «надежные» сельскохозяйственные компании России могут взять кредиты по ставке 25% годовых. Менее надежные – вообще не могут. Вся сельскохозяйственная техника взлетела в цене в два раза, ибо используются американские, европейские, японские и южнокорейские тракторы, и т.д. Комбинация стоимости кредитов в 25% годовых с удвоением цены импортной техники, импортных семян, удобрений, комплектующих, ГСМ и т.д. делает ВСЕ проекты с/х компаний убыточными.
При таких чудовищных процентах сельхозкредитов никакое хозяйство не обеспечит себе даже минимальную «подушку безопасности», а ведь земледельческие риски никто не отменял. Компенсации фермерам от государства при засухе может быть и не даст умереть хозяйствам окончательно, но и не даст развития. Все средства уйдут в те же банки, откуда были взяты кредиты на посевную.
На фоне того, что десятилетиями крестьянство не может себя достойно обеспечить, идет стремительный отток из села, в сфере с/х продолжается разрушение человеческого капитала. Если мы окончательно вышибем из села нашего местного, своего, то завтра на его место явятся пришельцы из других стран, которые за один сезон умеют до такой степени истощить землю, что приводят участок, где они работали, в полную негодность. То, что продовольствие, выращенное «гостями» как минимум очень сомнительного качества, долго говорить не надо, достаточно просмотреть отчеты с проверками Роспотребнадзора, в которых изложены вопиющие факты, чем нашпигованы овощи и фрукты, выращенные «гостями» на нашей земле.
·Полноценному вовлечению земли в хозяйственный оборот препятствует наличие административных барьеров на пути мелких и средних предпринимателей к покупке земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности. Чиновникам выгодно удерживать компании от подачи заявлений на приобретение земли в собственность, так как для получения ренты от своего положения них более удобными являются отношения аренды. В связи с этим множество компаний даже не пытаются подавать заявления о предоставлении и продолжают арендовать земельные участки. Понятно, что арендатор в отличие от собственника более склонен хищнически относиться к земле. Ситуацию может исправить длительная аренда земельных угодий, при соблюдении сохранности и увеличения плодородия. Здесь огромное поле для законотворчества.
Необходимо бороться со сосредоточением в одних руках слишком больших массивов земли, что бы не создать касту латифундистов, хотя в целом политика на укрупнение хозяйств может считаться оправданной.
И здесь мы упираемся в то, что наши земельные законы допускают слишком большой люфт в толковании, человек на земле должен чувствовать многолетнюю стабильность в законодательстве, быть уверенным, что внезапные нововведения не ухудшать его положения.
·Земельные аферы в начале 2000-х принимали порою циклопические масштабы. Ловкие дельцы за бесценок скупали паи и затем, закладывая землю в банки, получали не возвращаемые кредиты. Налогообложение должно давать зеленый свет эффективному товаропроизводителю, и быть неподъемным в случае неиспользования земель по назначению. Конечно, нужен будет независимый мониторинг использования угодий, но это дешевле, чем убытки от деградации почвы и от простоя земель. Но налоговые органы не уполномочены проверять условия землепользования. Диспозицией ст. 31 НК РФ данное право не предусмотрено. Источником прибыли для независимого мониторинга может служить разница в налоге при нецелевом использовании или при простое земель. При этом в случае злостного неиспользования земель, три или пять лет, применять резко повышающий коэффициент. При невыплате повышенного земельного налога производить изъятие земель в пользу казны, или в специализированный земельный банк. Добросовестные же пользователи земли должны нести символические платежи, а те, кто повышает плодородие и улучшает землю, независимо от размеров и формы собственности, должны получать стимулирующую выплату от государства, пусть даже она будет невелика. При этом разница между теми, кто получает такую выплату и теми, кто платит повышенный налог на земли сельхозназначения должна быть в итоге впечатляющей, и однозначно толкающей на эффективное землепользование. Спасти положение могут только четко прописанные критерии эффективного землепользования и объективные замеры критериев, на научной основе.
·Крайне важно, чтобы земельный налог оставался там, где он получен. Расходоваться он должен по двум основным направлениям – улучшать качество инфраструктуры местности, это касается и дорог, и информационных технологий, часть средств нужно направить на обучение фермеров.
·В сфере земельных отношений можно иногда оглянуться и на западный опыт. Там земельное законодательство довольно пестрое, но есть и общие черты, к которым надо бы приглядеться и нам. Западное законодательство отрицательно относится к приобретению земель юридическими лицами. Их могут приобретать лишь физические лица, причем подпадающие под определенные, довольно жесткие ограничения. В особенности это касается Европы. К данным требованиям относятся: наличие специального сельскохозяйственного образования, опыта работы, проживание в сельской местности, обладание соответствующим капиталом для ведения сельского хозяйства. Весь смысл этого законодательства в том, что земля должна находиться в руках у эффективного земельного собственника.
Успешность банков, специализирующихся на с/х должна напрямую зависеть от успешности кредитуемых проектов, а не от способности выдавить проценты от производителя. Это означает принципиально иную компетенцию сотрудников специализированных банков, которые должны понимать сущность аграрного бизнеса и уметь оценивать риски проектов в этой сфере.
Банки должны стать активными участниками сельскохозяйственного бизнеса, не случайно при Столыпинской реформе были учреждены специализированные банки, обычные коммерческие банки не являются фактором эффективного землепользования.
·Несмотря на кардинальные перемены, эффективность использования сельскохозяйственных угодий оставляет желать лучшего. Казалось бы, за последний год-два формально сложились все благоприятствующие условия для стремительного роста производства товарного производства сельхозпродукции, в частности, резкое ограничение импорта товаров продовольственной группы. Однако сохранились факторы, мешающие с максимальной эффективностью использовать земельный ресурс страны. Главнейший из этих негативных факторов – банковская система, которая работает сама на себя, и не является по факту кровеносной системой экономики. Ставки по банковским кредитам неподъемна для долгосрочных проектов, различного рода льготные кредиты не равнодоступны для сельчан. Не решена проблема залога и оборота банком заложенных земель. Все эти проблемы начинали решать еще при Столыпине, и тогда были сделаны очень важные шаги, говорящие о глубоком понимании проблематики, учреждены государственный Крестьянский поземельный банк в 1882 г., а также в 1885 г. государственный Дворянский банк. Сейчас были бы более чем актуальны идеи подобных банков. Они могли бы нести на себе риски коммерческих банков, концентрировать отошедшие банкам заложенные земли, организовывать земельные аукционы, управлять частью активов Пенсионного Фонда, что дало бы «длинные кредиты», столь востребованные сельхозпроизводителем. По сути банки должны быть в отношении сельского хозяйства не акулами капитализмы, откусывающими самые лакомые и жирные финансовые куски, а терпеливыми садовниками, взращивающими всходы под будущий урожай.
Ситуация такова, что в связи с неблагоприятными внешнеэкономическими факторами может не быть возможности идти навстречу селу в плане финансирования в самом больном вопросе – посевной. Если сегодня же не отработать все негативные сценарии к весне, что бы встретить посевную во всеоружии при помощи экономистов и финансистов, то через год мы не только не импортозаместимся, а получим страшный рост цен на фоне низкого объема сельхозпродукции, т.е. наступим на старые грабли.
В этой связи опыт столыпинских реформ до сих пор актуален, ведь проблемы тех времен и сегодняшние порою до боли схожи. У нас есть еще шанс наступить хотя бы не на все грабли, уготованные продолжающейся земельной реформой в России и сложнейшей внешней экономической ситуации, которая может поставить под сомнение существующие инструменты финансовой политики на земле в самый неподходящий момент.
Завтра 10.09.2015
