Любое современное государство — это разумно и гармонично работающий механизм, способный обеспечить долгосрочную преемственность и стабильность. Поколения сменяются поколениями, на смену одной правящей группе приходит другая, работаю общественно-политические институты, но базовые вещи для стабильной работы должны оставаться неизменными. К таким важным и неизменным институтам, обеспечивающим стабильность всей системы, относится местное самоуправление, которое существовало в нашем государстве веками. Если бы таких механизмов не было, мы бы не отстояли самое большое и существующее более тысячи лет государство.
В фундаменте любой государственности — институты низового демократического представительства. Под ними в самом прямом и понятном смысле всегда подразумевались органы местного самоуправления — локальные сообщества, общины, советы, коммуны, думы, меджлисы, муниципалитеты или округа. Власть в любой современной стране стоит на двух ногах: строгой иерархии государственного управления и низовом самоуправлении. В особенности, как ни странно, это характерно для политической традиции России. Даже в царские времена жесткая иерархия центральной власти уравновешивалась свободой самоорганизации крестьянских общин, в дела которых никто из чиновников не лез.
Международные отношения, геополитика, внутренняя политика и ключевые векторы развития всегда в нашей традиции определялись князем, царем, генсеком или президентом. Там, наверху, происходили дворцовые игры, перевороты и элитные трансформации. Внизу русский человек стремился самоорганизоваться на своей земле — выбрать сельского старосту, жить самоуправляемой общиной, распоряжаться своей землей и собственностью, выбирать своего городового или законного представителя — чтобы было, кому замолвить за простого русского мужика слово в высших эшелонах власти. Иногда эта мечта оставалась только мечтой, а иногда прорывалась наружу — и государство российское приходило к временной гармонии верховной власти и низовой демократии.
Централизованное государство по мере своего усиления противопоставляло себя местной власти, но даже при Иване Грозном земские и губные старосты, избираемые населением, имели широкие полномочия, хотя и выполняли поручения царя на местах. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим. С приходом к власти Петра I, с одной стороны, укрепляется вертикаль центральной власти, с другой — учреждается бурмистрова палата или ратуша по европейскому образцу, а в прочих городах — избираемые бурмистры и земские избы. С территориальным ростом и усложнением структуры управления Империей встает вопрос о делегировании части государственных полномочий на места: императрица Екатерина II подписывает «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». В ней регламентируется работа губернских и уездных дворянских собраний, городских советов (дум), приказов общественного призрения и земских судов. Однако система все же строилась по сословному принципу и функционировала под контролем из Петербурга. Позднее Земская реформа Александра II учредила выборные губернские и уездные собрания, им поручалось общее ведение местных хозяйственных дел, включая школы, больницы и благотворительные учреждения. Александром III полномочия земских и городских учреждений были существенно сокращены для усиления государственного влияния на принятие местных решений. Это, среди прочего, привело к росту революционных настроений в обществе, а впоследствии — к событиям 1905 и 1917 годов.
Собственно, советская власть пришла как локальная, пробившаяся снизу, власть рабочих, солдатских и крестьянских представителей. Сам принцип организации советского государства строился на власти и представительстве низовых советов, которые определяли или должны были определять и генеральную линию партии, и решать локальные задачи на местах. Это было своеобразное противопоставление царскому централизму, который со временем свелся к централизму уже советскому. Необходимость восстановления страны после гражданской войны, предвоенная индустриализация и послевоенное противостояние с США требовали мобилизации населения и жесткой иерархии советской власти, которая начала давать трещину в перестройку, когда руководящая роль партии еще оставалась, а на местах стали выдвигать уже политические требования к власти.
Чтобы уравновесить систему после «геополитической катастрофы» распада Советского Союза, в отдельной восьмой главе Конституции 1993 года был закреплен особый статус местного самоуправления.
Однако начатая еще в девяностых и продолженная уже в двухтысячных реформа системы местного самоуправления так и осталась незавершенной. Стоит напомнить, что после принятия новой Конституции в 1995 году была даже принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, а в 1999 году — еще одна Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В 1999 году Указом Президента были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления.
В 2002 году президентом Владимиром Путиным для повышения эффективности всех уровней публичной власти и разграничения их полномочий была инициирована административная реформа. Одной из основных ее целей было приведение финансовых возможностей местных органов власти в соответствие с их политическими возможностями. Так, в рамках реформы местного самоуправления в 2003 году был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений, в том числе срок вступления Закона в силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации. С последними изменениями он вступил в силу 20 ноября 2020 года — после принятия поправок в Конституцию, однако совершенствуется до сих пор.
Условно накопившиеся проблемы местного самоуправления в России можно разделить на две категории. Во-первых, это недостаточность правового обеспечения субъектности местной власти и ее финансовых полномочий. У самих муниципалитетов нет инструментов исполнения принятых населением на местном уровне решений, нет реальной судебной защиты органов муниципального управления, а главное — автономной финансово-экономической базы, позволяющей стать действительной опорой центральной власти на местах.
Во-вторых, это кадровая проблема. Муниципальные служащие в среднем менее квалифицированы и подготовлены. Из-за неконкурентной зарплаты опытные и мотивированные сотрудники переходят на работу в бизнес или на госслужбу. Низкая корпоративная культура муниципальных служащих тормозит развитие местной власти и снижает эффективность муниципального управления в целом. Также из-за старения и замкнутости кадрового состава муниципальных образований отношения внутри них строятся на родстве и свойстве.
Справочно здесь можно привести такие цифры. По состоянию на конец 2019 года в России было 855 тыс. государственных гражданских служащих (603 тыс. — федеральные, 252 тыс. — региональные). При этом в органах местного самоуправления трудилось без малого 400 тыс. муниципальных служащих. Точное число самих муниципальных образований (муниципальных районов и округов, городских округов, сельских и городских поселений) на начало 2020 года составляло 20 846.
Отдельная и большая проблема — представительные органы местной власти. Именно их представители (депутаты) должны быть в теории промежуточным коммуникационным звеном с верховной властью, они должны решать местные проблемы и выступать с законотворческими инициативами для снятия социального напряжения на местах. Здесь, чтобы все стало ясно, лучше обратиться к конкретному примеру Орловской области, в которой проблемы муниципальной власти сравнимы с аналогичными в любом регионе ЦФО.
Из работающих в настоящее время 2162 депутатов представительных органов муниципальных образований Орловской области — 1061 мужчина и 1101 женщина. Из них в возрасте от 18 до 25 лет — всего 5 депутатов, в возрасте от 26 до 35 лет — 127 депутатов, в возрасте от 36 до 50 лет — 818 депутатов, в возрасте от 50 до 65 лет — 1103 депутата, старше 65 лет — 109 депутатов. Высшее образование имеет чуть меньше половины — 1038 депутатов. Из всех депутатов на профессиональной основе работает — внимание — всего 15 человек. На постоянной основе работают почти все председатели муниципальных советов в 11 городских поселениях и 223 сельских поселениях Орловщины.
Не секрет, что для успешной работы любого законодательного органа необходима работа большого профессионального аппарата. Так, аппарат Государственной Думы и Совета Федерации вместе с помощниками депутатов и обслуживающим персоналом составляет более 17 тыс. человек. Суммарно он обеспечивает работу 620 законодателей (450 депутатов нижней палаты и 170 депутатов верхней). Получается, законотворчество одного депутата обеспечивают в среднем 27 приставленных государственных чиновников и помощников. С муниципальными депутатами на примере Орловской области пропорция получается обратная. Общая численность аппарата ВСЕХ муниципальных советов — всего 60 человек. Таким образом, один профессиональный работник аппарата местного совета обеспечивает деятельность в среднем 36 депутатов. О какой же продуктивности и качестве работы может в таком случае идти речь? Ведь для подготовки полноценного проекта нормативно-правового акта необходима экспертиза, развернутая пояснительная записка, юридическая проработка и экономическое обоснование.
Формально представительные органы местного самоуправления обладают правом законотворческой инициативы, но на практике они им фактически не пользуются. В сфере местного самоуправления за последние несколько лет были единичные случаи внесения ими законодательной инициативы. Однако многие из них не соответствовали требованиям действующего законодательства, в них отсутствовала детальная проработка, и в итоге законопроекты были отправлены на доработку.
В целом муниципальные законодательные инициативы отнюдь не касаются общефедеральных законов и носят скорее корректирующий и инициативный характер с мест. Однако ни один из них не прошел, что называется, по формальным признакам. Не потому, что они носили деструктивный характер или противоречили федеральному законодательству, но просто из-за отсутствия должной профессиональной проработки. Картина складывается очень печальная.
Переходя к выводам, можно сказать, что сильное и эффективное народное представительство на местах — ключевой фактор общеполитической стабильности, позволяющий решать локальные проблемы на местном уровне. В политической теории это называется принципом субсидиарности, когда социальные или хозяйственные проблемы решаются на самом низком и удаленном от центра уровне, на котором их разрешение возможно и эффективно. Центральная власть должна играть «субсидиарную» (вспомогательную), а не «субординативную» (подчинительную) роль, решая только те задачи, которые не могут быть решены локально.
Сильная Россия — это Россия сильных регионов, где гражданин чувствует себя полноправным хозяином в своем городе и на своей земле.
